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A interferência de todos os almirantes nos atos principais da administração da
marinha está garantida pela criação, em 1907, de um Almirantado Consultivo,
cujas opiniões são quase que diariamente solicitadas pelo ministro e que tem
ainda agora em estudos as reformas necessárias em certos regulamentos. Poucas
vezes divirjo das opiniões desse Conselho, cujo concurso à minha administração
tem sido eficaz, e de cuja criação me desvaneço, por ser uma pública
demonstração de espírito liberal que ditou a sua instituição e que domina a
direção do departamento naval (BRASIL, 1915, p. 17).
Em 1916, ainda podemos vê-lo explicar a sua concepção de descentralização na Marinha,
visto que voltara a adotar a organização ministerial estabelecida no ano de 1907:
Não há propriamente, como se diz, centralização de serviços, há o princípio de
mando, que deve ser o mesmo em todos os detalhes da administração. Todas as
repartições se mantêm com independência e com a autonomia relativa que é
possível de acordo com o nosso regime. Funcionam, deste modo, ligados, porém
os detalhes pela orientação que o ministro dá às autoridades superiores. Há por
este sistema a unidade de direção que é indispensável ao bom êxito da
administração, sendo ao mesmo tempo, uma útil aplicação do princípio da
subdivisão do trabalho. A unidade de orientação é mantida pelo Conselho do
Almirantado, órgão superior de consulta em que todos os almirantes do quadro
ativo tomam parte (BRASIL, 1916, p. 18-19).
Em suma, o ministro deveria consultar o alto escalão sempre que possível e quantas vezes
quisesse, mas também poderia divergir dele quantas vezes achasse oportuno. E seu comando
deveria fluir por todos os membros do corpo administrativo, embora admitisse que o Almirantado
Consultivo (ou Conselho do Almirantado) era o tribunal que garantia a continuidade das
orientações ministeriais por conta da sua “força moral e pelo franco debate das opiniões”(BRASIL,
1915, p. 17), visto que o cargo de ministro era volátil, constantemente substituído, sobretudo por
ocasião das mudanças de governo. Nesse sentido, o “prestígio dos tribunais consultivos
permanentes e bem organizados” deveria ser anteposto às orientações efêmeras e de cunho
individual (BRASIL, 1915, p. 17).
Ora, mas foram justamente as orientações de caráter individual e personalista um dos
maiores entraves do ministério à época, de acordo com pesquisadores do tema e mesmo alguns
ministros. A descrição dos processos decisórios feita pelo ministro civil Raul Soares de Moura, em
1920, refletia as críticas dos grupos que requeriam uma maior descentralização ministerial:
Tudo se concentrava no Gabinete do Ministro, aonde vinham ser, sem
informações precisas, os assuntos mais variados, inclusive as mais insignificantes
questões de detalhe. O ministro, que não quisesse resolver discricionariamente,