O primeiro Banco do Brasil foi criado pelo alvará de 12 de outubro de 1808, no contexto das diversas medidas econômicas e financeiras relacionadas à transmigração da corte portuguesa ao Brasil. Dentre elas, podemos destacar a abertura dos portos brasileiros ao comércio estrangeiro, a liberação da instalação de manufaturas, bem como o estabelecimento de instituições portuguesas na nova sede do reino, como o Erário Régio e a Real Junta do Comércio, Agricultura, Fábricas e Navegação. Essa nova conjuntura trouxe a necessidade de se criar uma instituição bancária voltada para a organização e centralização das operações de circulação monetária e o financiamento das atividades econômicas estatais e privadas (Cardoso, 2010, p. 169-170).
A ideia inicial era que o banco fosse financiado por capital privado, porém, devido à falta de investidores, a Real Fazenda entrou como acionista em 1812. As dificuldades financeiras persistiram e, em 1821, o governo optou por nacionalizar a dívida da instituição, visto que grande parte das suas transações envolvia o financiamento de gastos públicos. Com o regresso da família real para Portugal, a crise do Banco do Brasil se aprofundou em razão da grande retirada de metais preciosos e joias dos cofres. A soma desses fatores, acrescida da reduzida venda de ações, fez com que o governo imperial não renovasse a concessão de funcionamento do banco, que foi liquidado em 1829 (Barcelos, 2014, p. 28; Banco..., 2012, s.p.).
O segundo Banco do Brasil foi instituído pela lei n. 683, de 5 de julho de 1853, que autorizou o governo a aprovar os estatutos de um banco de depósitos, descontos e emissão. Os estatutos foram aprovados pelo decreto n. 1.223, de 31 de agosto de 1853, que autorizou a fusão do Banco Comercial do Rio de Janeiro, criado em 1838, com o Banco do Brasil, fundado em 1851 por Irineu Evangelista de Sousa. A instituição iniciou suas atividades em 1854, e tinha como principais atribuições o saneamento do meio circulante e o auxílio ao comércio por meio da expansão da oferta de crédito (Banco..., 2016).
A política de emissão no Brasil, entre os anos de 1850 e 1930, esteve balizada na oposição entre ‘metalistas’ e ‘papelistas’. As divergências eram diversas, tais como unidade ou pluralidade emissora; emissão estatal ou privada; lastro metálico integral ou parcial, ou por meio de títulos ou moeda fiduciária. Os ‘metalistas’ defendiam que o funcionamento da economia deveria estar relacionado à conversibilidade da moeda a um valor fixo de metal, para garantir a estabilidade do câmbio e a adesão ao padrão ouro. Já os ‘papelistas’ acreditavam que a circulação monetária interna seria o modelo econômico ideal, e que o volume de meio circulante deveria ser controlado por meio da emissão de papel-moeda fiduciário ou lastreado em títulos. Avaliavam, porém, que a emissão deveria ser realizada em quantidade estritamente necessária ao movimento da produção interna, para não desequilibrar o câmbio (Meneghetti, 2006, p. 28).
As disputas entre ‘metalistas’ e ‘papelistas’ influenciaram a missão do Banco do Brasil ao longo de muitas décadas. Em 1857, por exemplo, a instituição perdeu seu exclusivismo como emissor e esta atividade passou a ser dividida com outras instituições do Rio de Janeiro e demais províncias, por iniciativa do ministro da Fazenda Bernardo de Sousa Franco, defensor da pluralidade de fontes bancárias de emissão. Essa situação se reverteu em 1862, quando instituição recuperou sua exclusividade na emissão de papel-moeda e metálica (Banco..., 2016).
A atribuição de banco emissor, no entanto, foi extinta pela lei n. 1.349, de 12 de setembro de 1866. Nesse mesmo ano, o decreto n. 3.739, de 23 de novembro, reformou os estatutos do órgão. Por esse ato, o Banco do Brasil manteve seu nome, mas passou a ser designado como “banco de depósito e descontos e de empréstimo sobre hipotecas”, deixando ainda de ser estatal e se tornando uma companhia anônima. Coube ao governo apenas a prerrogativa de aprovar seus estatutos. O banco voltaria a compor a administração pública somente no governo republicano, por força do decreto n. 1.167, de 17 de dezembro de 1892.
Em meados da década de 1880, a economia brasileira cresceu, sobretudo entre os anos de 1888 e 1889, em virtude da expansão da cafeicultura, que atraiu investimentos estrangeiros, bem como da ampliação da força de trabalho assalariada, formada por imigrantes e ex-escravizados, que favoreceu a balança de pagamentos e a valorização do câmbio. Esse cenário de crescimento econômico estimulou o encaminhamento de um programa de reformas econômicas e financeiras, que tentava fazer frente aos avanços do movimento republicano. Tais reformas visavam a expansão do crédito por meio de emissões de papel-moeda, condição fundamental para atender demandas relativas ao pagamento de salários e de auxílio aos produtores de café do Vale do Paraíba, em dificuldades financeiras após a abolição (Ministério..., 2017).
Dentre as medidas econômicas voltadas para a solução do problema de liquidez, no último biênio do Império, podemos destacar a reforma bancária estabelecida pelo decreto n. 3.403, de 24 de novembro de 1888, que permitiu às companhias anônimas emitirem bilhetes ao portador e à vista, convertíveis em moeda corrente. A reforma não produziu o resultado esperado em virtude de entraves impostos pelo próprio decreto, como, por exemplo, a obrigatoriedade de emitir na proporção de um para um em relação ao valor de mercado das apólices, que poderia variar algumas vezes abaixo da cotação em que o banco as adquiriu junto ao Tesouro, causando prejuízo. Outro fator desestimulante foi o estabelecimento do teto de vinte mil contos em apólices depositadas para cada instituição (Meneghetti, 2006, p. 29-30).
No ano seguinte, no entanto, uma série de medidas atraíram o interesse dos investidores. O decreto n. 10.262, de 6 de julho de 1889, regulou a execução do decreto n. 3.403, de 24 de novembro de 1888, na parte relativa aos bancos de emissão com capital metálico. Além disso, em 16 de setembro, foi criado o Banco Nacional do Brasil, de propriedade de Francisco de Figueiredo, o visconde de Figueiredo, destinado a ser o intermediário do governo para operações cambiais. Suas ações logo alcançaram grande ágio, e o governo concedeu autorizações idênticas ao Banco de São Paulo e ao Banco do Comércio. Logo, outros bancos emissores foram criados, dando início ao processo de especulação desenfreada no mercado acionário (Meneghetti, 2006, p.30).
Em 15 de novembro de 1889, a República foi proclamada no Brasil e o novo governo, seduzido pelo promissor progresso econômico, aprofundou o processo especulativo com o pacote econômico de Rui Barbosa, formado por uma série de decretos publicados em 17 de janeiro de 1890. Esses atos facilitaram tanto a criação de mais instituições emissoras em todo o país, como também de novas empresas, por meio de importantes alterações na lei societária. Tais medidas geraram euforia no mercado, o número de companhias listadas na bolsa de valores quintuplicou entre 1888 e 1891, além do aumento extraordinário do crédito e dos meios de pagamento (Encilhamento, s.d.). Esse conjunto de medidas econômicas iniciadas em 1888, e ampliadas no ministério de Barbosa, ficaram conhecidas como Encilhamento.
O período de progresso financeiro não durou muito tempo. O excesso de papéis desencadeou uma alta inflacionária, além da crise no cenário internacional, que impactou a balança de pagamentos, causando a depreciação do câmbio. Essa conjuntura trouxe prejuízo ao mercado financeiro e desequilíbrio às finanças públicas e bancárias. Como forma de sanar a crise e controlar o meio circulante, o governo promulgou o decreto n. 1.167, de 17 de dezembro de 1892, autorizando a fusão do Banco da República dos Estados Unidos do Brasil com o Banco do Brasil, sob a denominação de Banco da República do Brasil, e determinando ainda o resgate do papel-moeda do Estado. Seus estatutos foram aprovados no ano seguinte, pelo decreto n. 1.253, de 31 de janeiro.
O Banco da República do Brasil tinha como competência a emissão de notas ou bilhetes ao portador e à vista; a unificação das emissões, com prazo de 12 meses para trocar as notas dos bancos emissores existentes; o resgate ou substituição do papel-moeda da União, bem como o serviço da dívida interna nacional; receber, depositar, assim como fazer adiantamentos dos saldos do Tesouro Federal; receber dinheiro em conta corrente e, mediante comissão, dinheiro, títulos de crédito, joias e metais preciosos; descontar letras de câmbio, da terra e outros títulos comerciais, escritos das alfândegas, bilhetes do Tesouro, cautelas da Casa da Moeda e letras das delegacias dos estados da República, pagáveis na capital.
Cabia à instituição, ainda, liquidar, com poderes de transigir, os contratos realizados pelas seções hipotecária e agrícola do Banco do Brasil e do Banco da República dos Estados Unidos do Brasil; contratar com os governos, da União, dos estados ou do Distrito Federal, quaisquer operações, bem como servir-lhes de intermediário para o movimento de fundos nos mercados nacionais ou estrangeiros, e lançar empréstimos por conta deles, de companhias ou de empresas acreditadas; subscrever, comprar e vender títulos da dívida pública da União, dos estados ou do Distrito Federal, metais preciosos, obrigações de companhias ou empresas, assim como efetuar cobranças e pagamentos; realizar operações de câmbio com as praças nacionais ou estrangeiras, mover fundos de umas para outras e conceder, mediante garantia, cartas de crédito sobre as mesmas praças; além de emprestar a prazo, sob penhor.
Tais competências refletiram na estrutura administrativa da instituição, composta pela diretoria, pelo conselho fiscal, pela assembleia-geral e pelas seções de Emissão; de Serviço de Dívida Interna Nacional e do Resgate do Papel-Moeda da União; de Depósitos e Descontos; de Câmbios; de Auxílios às Indústrias e Liquidação da Carteira Hipotecária; de Agências; e de Cobranças e Liquidações. O estatuto definiu ainda que a diretoria seria composta de nove membros, dos quais o presidente, o vice-presidente e um diretor seriam de nomeação do governo, e os outros seis, de eleição quatrienal, em assembleia-geral dos acionistas. A prerrogativa do governo de nomear a alta direção caracterizou a volta do banco à administração direta.
A lei n. 427, de 9 de dezembro de 1896 transferiu ao Tesouro a responsabilidade exclusiva dos bilhetes bancários em circulação, regulando ainda a sua substituição e o resgate do papel-moeda. Esse ato extinguiu a faculdade emissora concedida ao Banco da República do Brasil, autorizou o governo a entrar em acordo com o banco para a redução ou liquidação de seu débito e previu a revisão de seus estatutos, que deveriam se adequar às determinações da lei. Sendo assim, um novo estatuto foi aprovado pelo decreto n. 2.509, de 8 de maio de 1897.
A sequência de crises de balanço de pagamentos nos fins da década de 1890 levou o governo a firmar um acordo, conhecido como funding loan, com o banco inglês Rothschild, em 1898. Os ingleses emprestaram dez milhões de libras, tendo como garantia as rendas da Alfândega do Rio de Janeiro e das outras alfândegas, se aquela não fosse suficiente. O Brasil assumiu ainda o compromisso de implementar medidas como a deflação e a incineração do papel-moeda circulante (Fausto, 2010, p. 260; Singer, 2006, p. 398). Essa tentativa de estabilização financeira não obteve êxito, e o que se seguiu foi uma crise financeira causada pela contração monetária, agravada ainda pelas dificuldades do Banco da República do Brasil, que havia apostado na alta apreciação cambial (Abreu, 2002, p. 523-524).
O Tesouro foi um recorrente credor do Branco da República do Brasil, situação que se aprofundou após o Encilhamento. Em 1900, o conselho de acionistas buscou uma forma de melhorar a saúde financeira da instituição propondo um plano de liquidação da dívida e aprovando um novo estatuto, em 26 de abril de 1900 (Costa Neto, 2004). Por esse ato, a administração do banco passou a ser exercida por uma diretoria composta pelo presidente e quatro diretores, em assembleia-geral de acionistas, deixando de existir diretores indicados pelo governo.
Esse modelo de administração, no entanto, não durou muito tempo. O governo federal criou um fundo para o resgate e outro para a garantia do papel-moeda em circulação, por meio da lei n. 581, de 20 de julho 1899. Pouco depois, o decreto n. 689, de 20 de setembro, autorizou o governo a recolher em conta corrente ao banco da República até soma de um milhão esterlino do fundo de garantia para o banco realizar transações cambiais, dispondo também sobre operações de emissão de apólices e de crédito.
O decreto determinou ainda que os acionistas deveriam reformar os estatutos do banco, a fim de adaptá-lo às novas diretrizes, desde que a administração da instituição fosse confiada ao governo por meio de diretores de sua nomeação, demissíveis por ele. Essa norma valeria até o resgate definitivo das apólices emitidas, da completa liquidação e pagamento do débito do banco para com o Tesouro. Esse ato também definiu que os estatutos deveriam ser submetidos à aprovação do governo. Desse modo, a assembleia de acionistas de 22 de setembro implementou as alterações definidas pelo decreto e o governo aprovou um novo estatuto pelo decreto n. 3.797, de 11 de outubro de 1900.
O decreto n. 4.696, de 12 de dezembro de 1902, alterou a administração do órgão, que passou a ser dividida entre três diretores. Cada um deles, com aprovação do ministro da Fazenda, seria responsável por uma das três seções previstas pelo mesmo ato.
Em 1905, houve uma melhora na situação financeira do Banco da República do Brasil. A instituição já havia conseguido pagar setenta por cento das apólices e do valor dos esterlinos postos à sua disposição para a realização de operações cambiais. Além disso, com a estabilização da balança de pagamentos do país, o banco passou a acumular saldos, tornando-se regulador do mercado. Essa nova conjuntura inspirou o governo a reorganizar a instituição, sob o argumento de que o banco poderia facilitar o crédito e desenvolver o comércio (Costa Neto, 2004, p. 20).
Após negociações com os acionistas e com aval do Congresso, o governo aprovou os estatutos do banco, por meio do decreto n. 1.455, de 30 de dezembro de 1905. Esse ato constituiu a fundação de um novo banco, denominado Banco do Brasil, do qual a União passou a deter cinquenta por cento do capital. Coube ao governo ainda a prerrogativa de indicar o presidente e o diretor da carteira de câmbio (Costa Neto, 2004, p. 21). A instituição seria composta por mais três diretorias, pelo conselho fiscal e pela assembleia-geral.
O Banco do Brasil conseguiu evitar pequenas oscilações no mil-réis, porém, o principal órgão responsável pela estabilização do câmbio entre 1906 e 1914 foi a Caixa de Conversão, criada no contexto do Convênio de Taubaté. O convênio foi um acordo firmado em 1906 entre o governo federal e os presidentes dos estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo para estabelecer diretrizes para a valorização do café. A criação do órgão representou a adesão do Brasil ao padrão-ouro e levou ao aumento da quantidade de divisas no país, oriundas tanto da Caixa de Conversão, quanto da política de valorização do café, e, ainda, do aumento das exportações desse produto. Esse capital possibilitou investimentos em infraestrutura e a diversificação das atividades econômicas (Banco..., s.d.; Caixa..., 2019).
No entanto, com o início da Primeira Guerra, em 1914, uma crise financeira atingiu o mundo inteiro, os investimentos estrangeiros cessaram, o setor cafeeiro foi fortemente atingido e o padrão-ouro, abolido no país. Nessa nova conjuntura, o Banco do Brasil conseguiu apenas amortecer as tendências de oscilações mais bruscas, já que o Tesouro não o proveu com fundos especiais para manipular a taxa de câmbio. Por outro lado, o governo passou a injetar capital para o banco efetuar operações de redesconto, com o propósito de efetuar empréstimos de curto prazo (Banco..., s.d.; Caixa..., 2019).
As operações de redescontos ganharam destaque no órgão por meio do decreto n. 4.182, de 13 de novembro de 1920, que autorizou o governo a fazer emissão de papel-moeda. Dentre as disposições desse ato, ficou estabelecida a instituição de uma Carteira de Emissão e Redesconto no Banco do Brasil, com caixa e contabilidade próprias, enquanto não fosse criado um banco especial para esses fins. No ano seguinte, o decreto n. 14.635, de 21 de janeiro de 1921, aprovou o regulamento para o serviço da Carteira de Redescontos. Ainda em 1921, o serviço de compensação de cheques foi instituído no Banco do Brasil, inicialmente no Rio de Janeiro.
Em 1923, o governo Artur Bernardes transformou o Banco do Brasil em uma espécie de banco central, por meio do decreto n. 4.635-A, de 8 de janeiro de 1923, com a exclusividade de emitir papel-moeda, ainda que sob controle do Tesouro. Esse mesmo ato fechou a Carteira de Redescontos, mas a instituição continuou a dominar o mercado de redescontos, apesar de não poder emitir notas para esse propósito (Banco..., s.d.).
Meses depois, em 24 de abril, foi celebrado um contrato com o Tesouro Nacional transformando o Banco do Brasil em instituição emissora, facultando a emissão de notas a uma taxa inferior à paridade padrão. O tratado foi aprovado pela assembleia-geral extraordinária, realizada em 2 de maio de 1823. Nessa ocasião, foram aprovados ainda novos estatutos e o banco passou a ser estruturado em uma diretoria; áreas responsáveis pelas carteiras de emissão, câmbio, comercial e das agências; assembleia-geral e conselho fiscal (Brasil, 1923a, p. 13.687).
Quando assumiu a presidência, em 1926, Washington Luís implementou um projeto de reforma monetária, viabilizado pelo decreto n. 5.108, de 18 de dezembro de 1926, que dentre diversas medidas instituiu o cruzeiro como nova moeda e adotou o padrão-ouro. O ato também criou a Caixa de Estabilização, como órgão de estabilização cambial, e previu que esta poderia ser incorporada ao Banco do Brasil, logo que este fosse reformado. O decreto ainda transferiu ao Poder Executivo a responsabilidade pelo fundo de ouro que garantia a emissão bancária, que poderia ser utilizado pelo governo, a partir de então, para negociar letras de cambio no exterior.
Com a ascensão de Getúlio Vargas ao poder, diversas medidas buscaram sanar o agravamento da conjuntura econômica e o fracasso da política de conversão da moeda em circulação, como o abandono do padrão-ouro. Nesse contexto, uma série de atos alteraram o funcionamento dos bancos. O decreto n. 19.352, de 6 de outubro de 1930, instituiu o dia 21 de outubro como feriado nacional, com o consequente fechamento das instituições bancárias. O decreto n. 19.375, de 20 de outubro, prorrogou o feriado até 30 de novembro, e orientou ainda os bancos em relação às operações bancárias e aos limites permitidos. Dias depois, o decreto n. 19.423, de 22 de novembro de 1930, extinguiu a Caixa de Estabilização, e suas funções foram transferidas ao Banco do Brasil (Caixa..., 2022). Finalmente, o decreto n. 19.523, de 23 de dezembro de 1930, aprovou a reforma dos estatutos do Banco do Brasil, realizada na assembleia de 28 de novembro de 1930.
Louise Gabler
Dez. 2023
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SINGER, Paul. O Brasil no contexto do capitalismo internacional (1889-1930). In: FAUSTO, Boris (org.). História geral da civilização brasileira. t. 3: O Brasil republicano. v. 8: Estrutura de poder e economia (1889-1930). 8. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2006. p. 378-429.
Documentos sobre o órgão podem ser encontrados nos seguintes fundos do Arquivo Nacional
BR _RJANRIO_0K Casa da Moeda do Brasil
BR_RJANRIO_22 Decretos do Executivo – Período Imperial
BR_RJANRIO_2H Diversos – SDH – Caixas
BR_RJANRIO_9A Série Fazenda – Bancos e Caixas (IF5)
BR_RJANRIO_9E Série Fazenda – Gabinete do Ministro (IF1)
BR_RJANRIO_NG Série Fazenda – Tesouraria da Fazenda da Província de Minas Gerais – (IIF2)
Referência da imagem
Arquivo Nacional, Fundo Ministério da Justiça e Negócios Interiores, BR_RJANRIO_4T_0_MAP_0623_d0074de0075
Este verbete refere-se apenas à trajetória do órgão na Primeira República. Para informações entre 1808-1822 e 1822-1889, consulte Banco do Brasil e Banco do Brasil