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Guia da administração brasileira:
império e governo provisório |
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Guia da administração brasileira:
império e governo provisório
As reformas na Fazenda Nacional tiveram início com a aprovação, em 15 de
dezembro de 1830, da primeira lei de orçamento, que baliza a tentativa do
governo imperial em discriminar as rendas e despesas a cargo da administra-
ção central e das províncias.
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Mas, foi a reforma de 1831 a primeira a realizar
uma mudança mais orgânica em toda uma área de governação, obedecendo à
estruturação hierarquizada da administração, o que significou alterações em
seu órgão central e nos congêneres provinciais, e também na forma como se
processaria a relação entre essas duas instâncias de poder. Foram reestrutu-
rados o Tesouro Nacional e as juntas de Fazenda, que passaram a se chamar,
respectivamente, Tesouro Público Nacional e tesourarias provinciais. O Con-
selho da Fazenda foi extinto, ficando sua esfera contenciosa a cargo dos juízes
territoriais, cabendo ao próprio Tesouro Público toda jurisdição voluntária
de objetos como habilitações, ordenados, tenças, pensões, assentamentos dos
próprios nacionais, dos contratos das rendas públicas e da expedição de títulos
ou diplomas a todos os oficiais de Fazenda subordinados ao órgão.
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Mas outros aspectos igualmente importantes para a administração imperial
foram definidos pela lei de 1831, como o ordenado dos ocupantes de todos
os cargos do Tesouro e das tesourarias provinciais, assim como a forma de in-
gresso dos novos empregados, cuja contratação pela administração fazendária
se faria exclusivamente por meio de concurso. Eram critérios de admissão o
conhecimento dos princípios de gramática da língua nacional, da escrituração
por partidas dobradas, do cálculo mercantil, boa letra, boa conduta moral e
idade igual ou superior a 21 anos, preferindo-se os casados aos solteiros. O
acesso aos cargos de oficiais se daria em situação de igualdade de merecimen-
to, mediante aptidão profissional e antiguidade. No caso de empate, a prefe-
rência seria pelos mais aptos.
No caso da organização fazendária, observamos uma expansão de sua estru-
tura, com a criação de mais um nível hierárquico. Assim, conforme a lei de 4
de outubro de 1831, o núcleo administrativo da Secretaria de Fazenda era o
Tesouro Nacional. As decisões sobre as matérias referentes aos assuntos fazen-
dários eram tomadas pelo Tribunal do Tesouro Nacional, órgão colegiado cuja
presidência cabia ao próprio secretário de Estado.
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O Tribunal era composto
pelo inspetor-geral, o contador-geral e o procurador fiscal. O inspetor-ge-
ral possuía amplas atribuições, era o vice-presidente do Tribunal do Tesouro,
cabendo-lhe a supervisão e fiscalização de todas as repartições que o integra-
vam, subordinando a Secretaria, a Contadoria-Geral, a Tesouraria-Geral e o
Cartório. Além disto, era também responsável pela fiscalização da administra-
ção das rendas nacionais em todo o Império, o que incluía as tesourarias das
províncias, todas as administrações, recebedorias e pagadorias (
brasil
, 1833,
p. 103-127).
No entanto, nas outras secretarias não se verificaram alterações em sua or-
ganização interna, tendo havido somente pequenas mudanças que afetavam,
em geral, suas atribuições. Na verdade, as informações sobre a estrutura das
secretarias de Estado no período são muito escassas, aparecendo na legislação
apenas quando havia a criação de novos cargos. Esta característica evidencia as-
pectos importantes da administração pós-independência, como a manutenção
das estruturas herdadas da administração joanina, mesmo após a Constituição
de 1824. Além disto, verifica-se não apenas uma organização bastante simpli-
ficada, como a inexistência de uma subdivisão interna dos serviços, exceção
feita às pastas da Justiça, Fazenda e Estrangeiros. Assim, como vemos, outra
particularidade da administração imperial neste momento era a inexistência
de padronização na estrutura central das secretarias, salvo o cargo de oficial-
maior, comum a todas. Além do oficial-maior, que dirigia e inspecionava os
trabalhos, no caso da Fazenda, o inspetor-geral ocupava o topo hierárquico. O
quadro de funcionários das secretarias incluía, em geral, oficiais, amanuenses,
porteiros, ajudantes, escrivães e correios.
Uma das áreas mais nevrálgicas na formação do Estado independente, a Fazen-
da sofreu uma série de adequações que tiveram repercussão em sua estrutura
administrativa ao longo da década de 1830, especialmente após o ato adicional
de 1834. O enfrentamento da questão da dívida pública e a redefinição da or-
ganização tributária significaram a distinção das competências das províncias e
do governo central, bem como ajustes nas repartições voltadas para este fim,
num processo que envolveu a extinção e a criação de novos órgãos e as neces-
sárias alterações de competências. No entanto, esta ação não representou o
resultado de um projeto de mudanças estruturais na burocracia imperial, que
a constituísse como um sistema administrativo uniforme e racional, mas antes
uma experiência restrita.
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Foi em 1833 que se efetuou a primeira tentativa de uma reforma ampla na
administração imperial com a criação, pelo decreto de 12 de junho de 1833,
de uma comissão encarregada de elaborar um projeto de regulamento para
as diversas secretarias de Estado. Justificava-se o estabelecimento da comis-
são pela incapacidade de tais repartições, “montadas no tempo da Monarquia
Pura”, de prestarem o “serviço que se exige dos Governos representativos”
(
brasil
, 1833, p. 85), devendo ser composta pelos oficiais-maiores das secreta-
rias e das câmaras legislativas. Caberia à comissão elaborar um regimento que
regulasse as atividades das secretarias de Estado de forma mais vantajosa ao
serviço público, devendo também determinar o número e a graduação de seus
empregados. Porém, os trabalhos da comissão parecem não ter avançado.
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Era
necessário um plano geral de reforma já que o orçamento do império, aprova-
do pela lei de 15 de dezembro de 1830, desautorizava que, com exceção dos
empregos dos oficiais-maiores, os lugares vagos fossem preenchidos sem que a
Assembleia Geral regulasse as secretarias.
O decreto n. 60, de 20 de outubro de 1838, que aprovou o orçamento para
o ano financeiro 1839-1840, revogou o artigo 45 da lei de 15 de dezembro
de 1830, autorizando uma organização mais adequada às “exigências do
serviço público” e que marcasse o número de seus empregados e vencimentos
9.
A estrutura tributária e a
reforma que se empreenderam
com as leis de 24 de outubro
de 1832 e de 8 de outubro de
1833 são analisadas em Amed;
Negreiros (2000).
10.
Não trataremos das
ambiguidades envolvendo a
Secretaria de Fazenda, como o
conjunto de órgãos subordinados
ao secretário da Fazenda, e o
Tesouro Nacional como seu
núcleo administrativo. Para esta
discussão, ver
barcelos
, 2014.
11.
Tinham assento no Tribunal
do Tesouro Público o presidente,
o inspetor-geral, o contador-
geral e o procurador fiscal, todos
de nomeação do imperador. O
presidente tinha voto deliberativo
e todos os outros membros do
Tribunal, o consultivo.
12.
Para análise das mudanças
na administração fazendária
ocorridas no período
1822 a 1831,
ver
barcelos
, 2014.
13.
Não foram encontradas
maiores informações sobre os
resultados das atividades da
comissão, mas o relatório de
1834 do secretário do Império,
Joaquim Vieira da Silva e Souza,
informa terem ocorrido vários
problemas durante a preparação
dos trabalhos que pretendiam
elaborar um plano geral a ser
oferecido à Assembleia Geral,
mas não fica claro se ele se
referia à comissão criada
em 1833.