Ministério da Fazenda (1889-1930)

Retrato de Joaquim Duarte Murtinho (1848-1911), ministro da Fazenda durante a presidência de Campos Sales (1898-1902)

Os serviços a cargo do Ministério da Fazenda, nova denominação da Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda, foram estabelecidos pela lei n. 23, de 30 de outubro de 1891, no âmbito da primeira organização da administração pública federal promovida no período republicano. Sua direção coube ao ministro de Estado, de livre nomeação e demissão do presidente da República, conforme definido pela Constituição de 1891.

Competia ao ministério todo o expediente de serviço relativo à Fazenda Pública nas suas diversas áreas, mas principalmente no que dizia respeito ao Tesouro Federal, e às repartições fiscais a ele subordinadas, ao Tribunal de Contas, à dívida pública interna e externa, à Caixa de Amortização, aos bens do domínio federal reservados a esse ministério, ao lançamento dos impostos – arrecadação, distribuição e contabilidade das rendas federais – à escrituração relativa a pensionistas, aposentados, reformados e empregados de repartições extintas, à Casa da Moeda, à Imprensa Nacional e ao Diário Oficial, ao orçamento geral da receita e despesa pública, aos montepios, às caixas econômicas e montes de socorro da União e aos bancos de emissão, de depósitos e descontos (Brasil. Lei n. 23, de outubro de 1891, art. 2º).

Ficava também a cargo do Ministério da Fazenda dirigir e uniformizar a contabilidade geral da União, fiscalizando todas as repartições subordinadas ou não ao ministério, responsáveis pela escrituração de receita ou despesa. E, ainda, centralizar, alterar ou reduzir os orçamentos dos demais ministérios com a finalidade de organizar a proposta orçamentária da União, a ser apresentada anualmente à Câmara dos Deputados, conforme estabelecido na legislação concernente (Brasil. Lei n. 23, de 30 de outubro de 1891, art. 3º, parágrafos 1 e 2).

A partir da segunda metade da década de 1880, a economia do país começou a se expandir e uma conjuntura bastante favorável se instaurou nos anos 1888-1889, graças à entrada de capitais estrangeiros advindos da expansão da cafeicultura, e de sua respectiva infraestrutura. Além disso, a vinda de imigrantes europeus e a extinção do trabalho escravo favoreceram a balança de pagamentos e a valorização do câmbio, atingindo, assim, a tão almejada paridade legal, isto é, uma quantidade de ouro que equivalia a 27 pence de libra esterlina por mil-réis, convencionada por lei desde 1846 (Franco, Lago, 2012, p. 176-7).

A onda de otimismo gerada por esse crescimento econômico tornou oportuno o encaminhamento de um programa de reformas econômicas e financeiras, que tentava fazer frente aos avanços da oposição representada pelo movimento republicano. Assim, a expansão do crédito, por meio de emissões de papel-moeda, se tornou condição sine qua non para atender a uma série de demandas tais como o pagamento de salários e o auxílio aos produtores de café, que se encontravam em dificuldades após o fim do trabalho escravo (Carvalho, 1987, p. 19).

Resolver o problema da escassez de moeda, portanto, se tornou uma das prioridades dos dois últimos ministros e secretários de Estado dos Negócios da Fazenda: João Alfredo Correa de Oliveira e Afonso Celso de Assis Figueiredo, o visconde de Ouro Preto, que também presidiu o último Conselho de Ministros do Império.

Nesse período, várias instituições bancárias foram autorizadas pelo governo imperial a fazer emissões de notas em lastro ouro e, também, com base em apólices da dívida pública, conforme estabelecido pelos decretos n. 3.403, de 24 de novembro de 1888 e n. 10.144, de 5 de janeiro de 1889. No entanto, essa legislação que tentou abrandar a oposição quanto à expansão do meio circulante entre os que defendiam a emissão de papel com paridade fixa com o ouro – ‘metalistas’ – e os que defendiam a emissão de papel sem lastro algum, ou com lastro em títulos – ‘papelistas’ – não surtiu o efeito desejado, pois as casas bancárias não reivindicaram o privilégio das emissões, alegando os altos riscos envolvidos na operação. Caberia ao próximo secretário da Fazenda, o visconde de Ouro Preto, realizar a reforma monetária e bancária então pretendida, removendo alguns entraves que envolviam a emissão de papel-moeda, com capital metálico (Brasil. Decreto n. 10.262, de 6 de julho de 1889). Tal reforma foi possível ainda graças às excelentes condições oferecidas às instituições bancárias, que obtinham junto aos cofres públicos a custo zero os recursos para empréstimo aos produtores agrícolas em dificuldades financeiras desde o fim da escravidão. Essa medida do governo acabou por gerar uma onda especulativa, com repercussão na Bolsa do Rio de Janeiro.

Conforme apontou a historiografia, com essa medida, o governo apostou na possibilidade de expandir o crédito, mas também de amparar o sistema monetário com base no padrão-ouro, com vistas a obter um compromisso entre ‘metalistas’ e ‘papelistas’, cujas disputas ameaçavam paralisar o último gabinete do período monárquico, conforme já ocorrera com os gabinetes anteriores (Franco, Lago, 2012, p. 177, 179-180).

Com a Proclamação da República e a instauração do governo provisório, assumiu a Presidência o marechal Manuel Deodoro da Fonseca, que iniciou o seu mandato em 15 de novembro de 1889, permanecendo até 23 de novembro de 1891, quando então renunciou. Rui Barbosa foi nomeado para o Ministério da Fazenda. A partir do mês de janeiro de 1890, uma série de atos promoveriam uma mudança de fato na política financeira comparativamente ao regime anterior, devido à introdução da moeda fiduciária, isto é, aquela que não era conversível a uma certa quantidade de ouro. Além disso, o governo optava pela flutuação cambial e pelo abandono do comprometimento com o padrão monetário estabelecido em 1846 (Franco, Lago, 2012, p. 177, 179-180).

Logo de início, o governo adotou o princípio da pluralidade bancária, concedendo a vários bancos, alguns existentes desde o regime monárquico, o privilégio de emitir sem base no lastro ouro, mas garantido em títulos da dívida pública. Em dezembro daquele mesmo ano, ocorreu a fusão de dois bancos, que resultou na criação do Banco da República dos Estados Unidos do Brasil (BREUB). A esta nova instituição bancária foi concedida uma autorização que aumentava consideravelmente a emissão de papel-moeda inconversível impulsionando a expansão monetária que se seguiu imediatamente às medidas estabelecidas pelo governo provisório.

A partir daí, uma quantidade considerável de dinheiro, sem nenhum lastro, passou a circular na capital federal, onde todos negociavam com a intenção de obter grandes lucros, inclusive os próprios fazendeiros do Estado do Rio de Janeiro, que especulavam com o dinheiro dos empréstimos obtidos junto aos bancos (Carvalho, 1987, p. 20).

A essa agitação financeira, que se transformou numa verdadeira ‘bolha especulativa’, atingindo seu ápice no final de 1890 e cuja origem remonta aos últimos anos do regime monárquico, foi dado o nome de ‘encilhamento’, numa alusão ao momento em que os cavalos são preparados para o páreo. Nesse período de grande especulação na bolsa, tanto a compra quanto a venda de títulos propiciaram a formação de grandes fortunas, mas, ao mesmo tempo, levou inúmeros bancos e empresas à falência (Franco, Lago,  2012, p. 180).

Com o agravamento da crise a partir do episódio que envolveu a criação de mais um banco de emissão, o BREUB, Rui Barbosa se exonerou do cargo em janeiro de 1891, sendo acompanhado por todo o ministério. Assim, teve início um curto período em que dois ministros estiveram à frente da pasta da Fazenda, além de um substituto interino, sendo o primeiro deles o conselheiro Tristão de Alencar Araripe, e o segundo, o barão de Lucena, político ligado ao governo monárquico. Sua nomeação exacerbaria a crise política, levando à dissolução do Congresso Nacional e à renúncia do marechal Deodoro da Fonseca.

A elevação do custo de vida foi mais um efeito dessa onda especulativa que piorou com a queda da taxa de câmbio no início da década de 1890, tornando ainda mais caros itens importados essenciais de consumo da população – tais como o charque, o azeite, trigo e bebidas. Para agravar a situação, o governo aumentou os impostos dos produtos importados, passando a cobrá-los em ouro. No Rio de Janeiro a população mais pobre foi a mais atingida pela carestia pois, além da inflação existente, isto é, o excesso de emissões, a cidade sofria com a baixa oferta de empregos devido ao intenso fluxo imigratório (Carvalho, 1987, p. 20; Franco, Lago, 2012, p. 187).

A organização administrativa herdada do governo monárquico foi mantida pelo novo ministério, com o prosseguimento dos trabalhos em curso conforme as práticas e a legislação então em vigor. Algumas alterações foram implementadas visando atender às exigências do setor público, tendo sido direcionadas especialmente ao corpo de funcionários então existente, que sofreu uma redução significativa, possibilitando, assim, uma simplificação no encaminhamento dos serviços, bem como no aumento dos seus salários (Bulhões, 1955, p. 104).

Quanto às alterações na pasta da Fazenda propriamente ditas, merece destaque a criação do Tribunal de Contas absorvendo as competências antes pertencentes ao Tribunal do Tesouro e à Diretoria-Geral de Tomada de Contas. O Tribunal foi composto por um corpo de magistratura, com autonomia para examinar, revisar e julgar todas as operações concernentes à receita e à despesa da República, conforme estipulado no artigo 1º do decreto n. 966-A, de 7 de novembro de 1890. Foram criados ainda a Delegacia Fiscal destinada à repressão do contrabando no Estado do Rio Grande do Sul, e o montepio obrigatório para os servidores do Ministério da Fazenda (Bulhões, 1955, p. 105).

Após a renúncia do presidente do governo provisório, assumiu a Presidência da República o marechal Floriano Vieira Peixoto em 23 de novembro de 1891. Francisco de Paula Rodrigues Alves foi seu ministro da Fazenda período no qual o país sentia os efeitos do ‘encilhamento’. Sua política monetária de cunho conservador e deflacionista visava impedir a falência do sistema bancário como um todo. O saneamento dos bancos se daria por meio da encampação do papel-moeda bancário. Em termos gerais, tal ação previa a substituição pelo governo das emissões bancárias por papel-moeda do Tesouro. Diante da oposição do Congresso, Rodrigues Alves se exonerou, sendo substituído por Inocêncio Serzedelo Correia (Franco, Lago, 2012, p. 185 e 188).

Com o decreto n. 1.167, de 17 de dezembro de 1892, ocorreram a primeira reorganização do ministério do período republicano e a regulamentação do Tribunal de Contas. Foi também autorizada a fusão do BREUB com o Banco do Brasil, sendo criado o Banco da República do Brasil (BRB). Frutos da euforia do encilhamento, mas naquele momento já em estágio falimentar, os dois bancos sofreram intervenção oficial dando origem ao BRB. O governo nomeava o presidente, o vice-presidente e um dos diretores entre os nove que compunham a diretoria da nova instituição, tornando-a, na prática, um banco ‘estatal’. Sua capacidade emissora foi extinta, no entanto, permaneceu autorizado a emitir bônus ao portador para auxiliar as indústrias nacionais em condições de viabilidade que sofriam com a escassez de crédito. Tais medidas de preservação de empresas e bancos por parte do governo indicam, conforme ressalta a historiografia, um reconhecimento de que afinal ocorrera algum crescimento econômico, com acumulação de capital, especialmente no estado de São Paulo, bem como o surgimento de algumas empresas legítimas criadas em meio ao encilhamento (Brasil. Decreto n. 1.167, de 17 de dezembro de 1892, arts. 9º e 16º; Bulhões, 1955, p. 113-4; Franco, Lago, 2012, p. 181, 185-6).

A partir do regulamento de dezembro de 1892, o ministro da Fazenda se tornou o chefe superior desse ramo da administração pública, ficando sob sua responsabilidade a expedição dos serviços fazendários que tramitavam pelo ministério a seu cargo, deliberando exclusivamente ou ouvindo o Conselho de Fazenda sobre os referidos serviços (Brasil. Decreto n. 1.167, de 17 de dezembro de 1892, art. 9º). O Conselho de Fazenda, órgão de recursos fiscais, reunia-se sempre que convocado pelo ministro, sendo constituído pelos diretores do Tesouro Federal e do presidente do Tribunal de Contas (Idem. § 2º, artigos 9º e 10º). O Tesouro Federal, nova denominação do Tesouro Nacional, era o órgão central superior da Fazenda Pública, cujos serviços a seu cargo foram reunidos em três diretorias: de Contabilidade, das Rendas Públicas e do Contencioso (artigo 4º). Naquele momento, as seguintes repartições também constituíam o ministério: mesas de rendas, Recebedoria do Distrito Federal, coletorias federais, Monte do Socorro, Caixa Econômica do Rio de Janeiro, Laboratório Nacional de Análises, Delegacia Fiscal do Ministério da Fazenda no Estado de S. Pedro do Rio Grande do Sul e Delegacia do Tesouro em Londres.

Conforme apontou um trabalho produzido na década de 1950 sobre a administração fazendária e financeira do Brasil no período de 1808 a 1954, a mudança para o regime republicano e a lei n. 23, de 30 de outubro de 1891 não resultaram numa reorganização conveniente dos serviços fazendários. Tal crítica foi igualmente dirigida à reforma estabelecida pelo decreto n. 1.166, de 17 de dezembro de 1892, por não ter definido as atribuições dos novos órgãos do Conselho da Fazenda e das delegacias fiscais. No entanto, ressaltava, foi somente com esse regulamento que o Tribunal de Contas foi então organizado, sendo conferidas ainda novas atribuições às alfândegas dos estados, após a extinção das antigas tesourarias (Bulhões, 1955, p. 111).

Com a eleição de Prudente de Morais (1894-1898), o primeiro presidente paulista e civil da República, a pasta da Fazenda teve dois ministros, Rodrigues Alves e Bernardino de Campos. Rodrigues Alves obteve um vultoso empréstimo no exterior para prosseguir seu programa de saneamento bancário iniciado na presidência de Floriano Peixoto. Assegurado o empréstimo no valor de 7,5 milhões de libras esterlinas, o ministro conseguiu a aprovação no Congresso do seu programa, que foi transformado em lei no mês de dezembro de 1896 (Franco, Lago,  2012, p. 188).

As principais alterações ministeriais realizadas durante o governo de Prudente de Morais foram estabelecidas pelo decreto n. 2.807, de 31 de janeiro de 1898. Nessa reorganização, ficou melhor definida a competência do ministério, e o Tesouro Federal foi mais uma vez reformado, passando a contar com as seguintes diretorias: do Expediente e Inspeção da Fazenda, concentrando o expediente do gabinete do ministro após a extinção da Secretaria de Estado, de Contabilidade, das Rendas Públicas e do Contencioso. Foram criadas Delegacias Fiscais em alguns estados e definidas as atribuições das já existentes. O Banco da República do Brasil foi oficialmente estatizado passando a constituir o ministério a partir desse decreto (Bulhões, 1955, p. 117-8).

No final da década, já na presidência de Campos Sales (1898-1902), o país obteve um novo empréstimo junto à Casa Rothschild, por meio de uma operação denominada funding loan (1898), que seria empregado no pagamento dos juros de empréstimos contraídos anteriormente e para quitar o déficit orçamentário. As garantias para a obtenção desses recursos externos foram extremamente duras com a cessão aos credores das rendas alfandegárias do Rio de Janeiro e a adoção de um programa deflacionário. Nesse período ainda as fontes de receitas foram ampliadas por meio de impostos cobrados sobre uma série de produtos de consumo e bebidas e do selo entre outros. O ministro da Fazenda Joaquim Murtinho foi severamente criticado por seus atos de contenção de despesa e pela carestia de vida daí decorrente. Também ficou concluído o programa de saneamento fiscal e bancário iniciado com o ministro Rodrigues Alves (Bulhões, 1955, p. 119, 122; Franco, Lago, 2012, p. 196).

Com Campos Sales, solidificava-se a presença da oligarquia cafeeira paulista, ficando instituída a 'política dos estados' denominada ‘política dos governadores’. A preponderância de São Paulo na Federação e na relação com os demais estados levou à adoção de uma política de valorização do café e à assinatura do Convênio de Taubaté (1906), ao lado de Minas Gerais e Rio de Janeiro, com apoio do Congresso Nacional. Tal política objetivava proteger o setor cafeeiro através da compra das safras brasileiras excedentes, com recursos externos, estocando-as com vistas a sustentar o preço do produto e revendê-lo no momento adequado, além de instituir a estabilização do câmbio. Esteve à frente da pasta da Fazenda o ministro José Leopoldo de Bulhões Jardim, no quadriênio Rodrigues Alves (1902-1906), período em que se iniciam a remodelação urbana, as obras de melhoramentos do porto do Rio de Janeiro e o saneamento da capital federal.

Em 1905, o decreto n. 1.455, de 30 de dezembro transformou o Banco da República do Brasil no Banco do Brasil aprovando seus estatutos. Mais tarde, conforme o decreto n. 7.751, de 23 de dezembro de 1909, que regulamentou a execução dos serviços da administração geral da Fazenda, o Banco do Brasil passou a constituir o Ministério da Fazenda.

No quadriênio Afonso Pena (1906-1909) foi criada a Caixa de Conversão, que combinada à política de valorização do café mostrava a preponderância dos interesses do setor no governo federal. A caixa foi instituída pelo decreto n. 1.575, de 6 de dezembro de 1906, por iniciativa dos próprios cafeicultores, tendo por objetivo adequar a economia brasileira às regras definidas pelo padrão-ouro. Funcionava como um instrumento de emissão, recebendo ouro e lançando-o no mercado, com vistas a transformar o papel-moeda inconversível em conversível e obstar as oscilações bruscas do câmbio. Com isso, o governo buscava alcançar a estabilidade cambial tão almejada desde 1891, e assegurar bons níveis de renda e emprego para a economia agrário-exportadora (Bulhões, 1955, p. 134).

Na gestão Leopoldo de Bulhões ocorreu uma grande reforma do ministério por meio da lei ordinária n. 2.083, de 30 de julho de 1909, regulamentada posteriormente pelo decreto n. 7.751, de 23 de dezembro de 1909, passando os serviços a cargo do Tesouro a serem distribuídos pelas seguintes subdivisões do departamento geral da Fazenda: Diretorias do Gabinete, da Receita, da Despesa, Geral da Contabilidade e do Patrimônio Nacional; Procuradoria-Geral da Fazenda Pública; uma tesouraria; duas pagadorias e um cartório. A partir dessa lei, a Caixa de Conversão passou a integrar a estrutura do Ministério da Fazenda.

Com a desorganização do mercado internacional devido à conjuntura de guerra (1914-1918), as exportações brasileiras foram duramente atingidas. Assim, conforme previsto pelo convênio de Taubaté, três milhões de sacas do produto, que se encontravam estocadas, foram queimadas evitando, dessa maneira, a queda dos preços. Nesse período, não ocorreram grandes reformas na administração fazendária. No entanto, o ministério adotou uma austera política financeira e de maior fiscalização na arrecadação das rendas alfandegárias, cujas fraudes traziam grande prejuízo ao erário. Grande parte dos atos que regulamentaram a arrecadação e a fiscalização dos impostos ocorreu na gestão do então ministro João Pandiá Calógeras.

No quadriênio Epitácio Pessoa (1919-1922) tendo à frente da pasta o ministro Homero Batista, ocorreu a incorporação da Caixa de Conversão à de Amortização, que manteria os mesmos serviços e obrigações anteriores, ficando agora sob a direção do inspetor da Caixa de Amortização conforme o decreto n. 14.066, de 19 de fevereiro de 1920. O Tesouro sofreu nova organização que favoreceu a descentralização dos serviços fazendários conforme estabelecido pelo decreto n. 15.210, de 28 de dezembro de 1921. Até o final da década de 1920 nenhuma mudança regimental foi publicada para o Ministério da Fazenda.

Gláucia Tomaz de Aquino Pessoa
Dez. 2017

Quadro de ministros da Fazenda (1889-1930)

Fonte: BULHÕES, 1955, p. 12-3

Fontes e bibliografia

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______. Decreto n. 1.166, de 17 de dezembro de 1892. Dá regulamento para execução da lei n. 23, de 30 de outubro de 1891, na parte referente ao Ministério da Fazenda. Coleção das leis da República dos Estados Unidos do Brasil, Rio de Janeiro, parte 2, p. 1028-1074, 1893.

______. Decreto n. 1.167, de 17 de dezembro de 1892. Autoriza a fusão do Banco da República dos Estados Unidos do Brasil com o Banco do Brasil, sob a denominação do Banco da República do Brasil, provê ao resgate do papel-moeda do Estado e dá outras providências. Disponível em: https://goo.gl/3ze2Xk. Acesso em: 10 ago. 2017.

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______. Decreto n. 7.751, de 23 de dezembro de 1909. Aprova o regulamento expedido em virtude do art. 32 da lei n. 2.083, de 30 de julho de 1909, para execução dos serviços da Administração Geral da Fazenda Nacional. Disponível em: https://goo.gl/VJtWAL. Acesso em: 21 ago. 2017.

______. Decreto n. 14.066, de 19 de fevereiro de 1920. Incorpora a Caixa de Conversão à de Amortização. Disponível em: https://goo.gl/9ni5Eb. Acesso em: 21 ago. 2017.

______. Decreto n. 15.210, de 28 de dezembro de 1921. Aprova o regulamento que altera a organização dos serviços da Administração Geral da Fazenda Nacional. Coleção das leis da República dos Estados Unidos do Brasil, Rio de Janeiro, parte 2, v. 6, p. 142-172, 1922.

BULHÕES, Augusto de. Ministros da Fazenda do Brasil, 1808-1954. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1955.

CARVALHO, José Murilo de. Os bestializados: o Rio de Janeiro e a República que não foi. São Paulo: Companhia das Letras, 1987.

FAUSTO, Boris. História do Brasil. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 13. ed., 2. reimpr., 2010.

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Documentos sobre o órgão podem ser encontrados nos seguintes fundos do Arquivo Nacional

BR_RJANRIO_P7 Bernardo Pereira de Vasconcelos

BR_RJANRIO_0K Casa da Moeda do Brasil

BR_RJANRIO_1R Conselho de Estado

BR_RJANRIO_22 Decretos do Executivo - Período Imperial

BR_RJANRIO_23 Decretos do Executivo - Período Republicano

BR_RJANRIO_2H Diversos - SDH - Caixas

BR_RJANRIO_OI Diversos GIFI - Caixas e Códices

BR_RJANRIO_Q6 Floriano Peixoto

BR_RJANRIO_4O Ministério da Fazenda

BR_DFANBSB_Z6 Ministério da Fazenda - Delegacia de Mato Grosso

BR_RJANRIO_0E Polícia da Corte

BR_RJANRIO_KE Publicações Oficiais - Acervo Geral e Periódicos

BR_RJANRIO_8O Série Agricultura - Gabinete do Ministro (IA1)

BR_RJANRIO_99 Série Fazenda - Administração (IF2)

BR_RJANRIO_9B Série Fazenda - Casa da Moeda - Caixa de Amortização (IF6)

BR_RJANRIO_9G Série Fazenda - Loterias (IF9)

BR_RJANRIO_9I Série Fazenda - Tesouraria da Fazenda - Alfândegas - Etc. (IF3)

BR_RJANRIO_DA Série Guerra - Gabinete do Ministro (IG1)

BR_RJANRIO_A6 Série Interior - Gabinete do Ministro (IJJ1)

BR_RJANRIO_AF Série Justiça - Administração (IJ2)

BR_RJANRIO_B0 Série Marinha - Intendência da Corte (VII M)

BR_RJANRIO_B2 Série Marinha - Ministro – Secretaria de Estado (X M)

BR_RJANRIO_DD Série Viação - Gabinete do Ministro – (IV1)

BR_RJANRIO_BY Tesouraria da Fazenda da Província de São Paulo

BR_RJANRIO_C2 Tesouro Nacional

Referência da imagem

Estereoscopia Rodrigues & Co., Rio de Janeiro, [1901-1910]. Fotografias Avulsas. BR_RJANRIO_O2_0_FOT_0250_001

Este verbete refere-se apenas à trajetória do órgão no período da Primeira República. Para informações entre 1808-1822 e 1822-1889, consulte Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda