Tribunal de Contas

Decreto de abril de 1893 regulamentando atos da competência do Tribunal de Contas

Criado pelo decreto n. 966-A, de 7 de novembro de 1890, o Tribunal de Contas tinha por atribuição “o exame, a revisão e o julgamento de todas as operações concernentes à receita e despesa da República” (Brasil, 1890, p. 3.440). O projeto de criação de um tribunal de contas foi apresentado por Rui Barbosa, então ministro da Fazenda do governo provisório (1889-1891) do marechal Manuel Deodoro da Fonseca. A Constituição promulgada em 24 de fevereiro de 1891 reafirma sua criação, instituindo “um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso” (Brasil, Constituição de 1891, art. 89).

Desde o período colonial se verificou, sob distintas formas de organização, o estabelecimento de mecanismos para a fiscalização, por parte da metrópole portuguesa, da escrituração das finanças e da arrecadação de impostos, bem como para conter o contrabando, em virtude da grande circulação de metais preciosos e de escravos.

A administração fazendária e, por consequência, a fiscalização das finanças públicas, foi atribuída a inúmeros órgãos dos séculos XVIII e XIX. Porém, o primeiro projeto de criação de um órgão de controle das contas públicas foi apresentado à Assembleia Geral em 1826, pelos senadores José Inácio Borges e Felisberto Caldeira Brant Pontes Oliveira e Horta, o visconde de Barbacena, que fora secretário de Estado dos Negócios da Fazenda. Tal proposta não obteve êxito, por terem considerado que as atribuições a serem exercidas por esse tribunal se sobrepunham às do Tesouro Nacional (Cotias e Silva, 1999, p. 28).

No período imperial, diferentes projetos de criação de um órgão com atribuições de fiscalização das contas públicas foram apresentados, no âmbito tanto do Legislativo como do Executivo, oriundos da própria administração fazendária. Assim, podemos assinalar as propostas de Miguel Calmon du Pin e Almeida, marquês de Abrantes, em 1838; Manuel Alves Branco, visconde de Caravelas, em 1845; José Antônio Pimenta Bueno, marquês de São Vicente, e Gaspar da Silveira Martins, em 1878; Afonso Celso de Assis Figueiredo, visconde de Ouro Preto, em 1879; e João Alfredo Correia de Oliveira, 1889 (Cardoso, 1960, p. 368).

Em 1831, houve uma ampla reforma de toda a área de governação da Fazenda, com a reestruturação do Tesouro Nacional e das juntas de Fazenda, que passaram a denominar-se, respectivamente, Tesouro Público Nacional e tesourarias provinciais, e a extinção do Conselho da Fazenda. Foi criado o Tribunal do Tesouro Público Nacional, responsável pela “suprema direção e fiscalização da receita e despesa nacional, inspecionando a arrecadação, distribuição e contabilidade de todas as rendas públicas, e decidindo todas as questões administrativas” relacionadas a essas matérias (Brasil, 1875, art. 6º, § 1º). Tal reforma, apesar de atribuir a fiscalização da receita pública ao tribunal recém-criado, não conferiu a independência necessária para fiscalização da receita e despesa do Império, já que tinha em sua presidência o secretário de Estado dos Negócios da Fazenda.

Rui Barbosa, ao apresentar a exposição de motivos da criação do Tribunal de Contas, retoma o projeto de 1845, de Alves Branco. Ressalta ainda que, no modelo adotado na Itália, e seguido também por Holanda, Bélgica, Portugal, Chile e Japão, o sistema não se limitaria a impedir o ordenamento ou pagamento da despesa além das possibilidades orçamentárias, mas “antecipa-se ao abuso, atalhando em sua origem os atos do poder executivo [sic] susceptíveis de gerar despesa ilegal” (Barbosa, 1999, p. 257).

A lei n. 23, de 30 de outubro de 1891, determinava que o Tribunal do Tesouro seria extinto logo que constituído o Tribunal de Contas. Apesar disso, embora tenha sido criado em 1890 e instituído pela Constituição em 1891, como se já não existisse formalmente, o Tribunal de Contas somente recebeu regulamento pelo decreto n. 1.166, de 17 de dezembro de 1892, e foi instalado apenas em 17 de janeiro de 1893. Essa atribulação no percurso do tribunal tem sido atribuída à resistência do presidente Floriano Peixoto, que via no órgão uma restrição aos seus poderes (Cotias e Silva, 1999, p. 42).

Entre os decretos n. 966-A, de 1890, e o n. 1.166, de 1892, há uma diferença significativa sobre o poder de veto do tribunal. Pelo decreto n. 966-A, ele teria o exame prévio de autorização de despesas com veto limitado, sendo facultado ao presidente da República ordenar o registro de ato, sob protesto. O regulamento de 1892 alterava esse modelo, e conferiu ao tribunal o poder de veto impeditivo absoluto ao registro de autorizações de despesas, que deviam ser submetidas previamente ao tribunal, o que poderia resultar em recusa do registro e na devolução do ato à sua origem (Cotias e Silva, 1999, p. 46-7). Tal mudança geraria confronto entre a Presidência da República e o Tribunal de Contas, mas a tentativa de reforma desse dispositivo não chegaria a ser efetivada.

Assim, pelo decreto n. 1.166, de 1892, o Tribunal de Contas seria composto por cinco membros: o presidente e quatro diretores, com voto deliberativo, um dos quais representava o Ministério Público, nomeados pelo presidente da República, mas sujeitos à aprovação do Senado. O órgão teria jurisdição própria sobre as matérias de sua competência, funcionando “como tribunal de Justiça, e as suas decisões definitivas têm força de sentença com execução aparelhada” (Brasil, 1893, art. 28). Integravam a estrutura do tribunal, além de uma secretaria, três subdiretorias: a 1ª ocupava-se dos ministérios da Justiça e dos Negócios Interiores, e da Indústria, Viação e Obras Públicas; a 2ª, dos ministérios da Marinha e da Guerra; e a 3ª, dos ministérios da Fazenda e das Relações Exteriores (Brasil, 1893, art. 53).

O Tribunal de Contas sofreu sua primeira reforma em 1896, pelo decreto n. 392, de 8 de outubro, que procurou conferir maior agilidade ao órgão, tendo o regulamento sido aprovado pelo decreto n. 2.409, de 23 de dezembro daquele ano. O tribunal passava a exercer a atribuição de examinar e registrar os decretos e as instruções do governo que tivessem por finalidade regular a arrecadação dos impostos ou taxas mencionadas, ou seja, que gerassem receita. E, ainda, o Tribunal de Contas deveria remeter seu relatório anual ao Congresso Nacional, e não mais ao ministro da Fazenda, apontando as medidas que pudessem melhorar a arrecadação da receita e a fiscalização da despesa, além de elaborar parecer sobre a expansão e as causas do gasto público, e indicar abusos e omissões praticados na execução das leis do orçamento e nas que se referissem à administração fiscal (Brasil, 1896, art. 70, § 9º). O novo regulamento voltou a admitir o  ‘registro sob protesto’, frente à “dificuldade que o veto absoluto podia acarretar ao governo, cerceando o poder do presidente da República”, cabendo ser efetuada ao Congresso Nacional a comunicação desse protesto (Cotias e Silva, 1999, p. 50; Brasil, 1896, art. 178).

O pessoal deliberativo do Tribunal passava a ser composto por apenas quatro membros, o presidente e três diretores, sendo a representação do Ministério Público sem direito a voto, podendo ainda ser demissível ad nutum (Brasil, 1896, art. 1º, § 2, 5). Mantinha-se a nomeação pelo presidente da República e a aprovação da indicação pelo Senado. A distribuição dos trabalhos sofreu uma pequena alteração, cabendo à 1ª e à 2ª diretorias o exercício das funções administrativas e contenciosas sobre os seis ministérios em que se dividia a administração pública, e à 3ª diretoria correspondiam, exclusivamente, a tomada das contas dos responsáveis pela arrecadação da receita e a ordenação de pagamento da despesa.

Apesar do esforço para consolidar as atividades do Tribunal de Contas em sua primeira década de existência, havia a constatação de que a fiscalização exercida na capital da República não se estendia de forma satisfatória aos estados, especialmente nas questões referentes ao exame prévio das despesas ordenadas pelos delegados fiscais nas estações pagadoras (Cotias e Silva, 1999, p. 52). Além disso, era reconhecida a necessidade de modificações na legislação que regulava as atividades do Tribunal de Contas, estando em vigência os decretos n. 392 e n. 2.409, de 1896. Para tanto, foi constituída uma comissão pelo Instituto da Ordem dos Advogados do Brasil (IAB) com o objetivo de elaborar um projeto de reforma do órgão (Cotias e Silva, 1999, p. 51).

O decreto n. 2.511, de 20 de dezembro de 1911, que regulou a tomada de contas ao governo pelo Congresso Nacional, conhecido como Lei Antônio Carlos, incorporou algumas das proposições da comissão do IAB, seguido pelo decreto n. 9.393, de 28 de fevereiro de 1912, que o disciplinou (Cotias e Silva, 1999, p. 56). O decreto determinou a emissão de parecer prévio, pelo Tribunal de Contas, das contas do governo submetidas à apreciação do Congresso Nacional; regulou o registro dos contratos que dessem origem a despesa de qualquer natureza, estendendo a eles a figura do ‘registro sob protesto’;  e separou as funções de julgamento e preparo de processos, que ficavam a cargo dos subdiretores, sob a imediata direção do presidente (Brasil, 1911, art. 6º).

Em 1912, o decreto n. 9.393, de 28 de fevereiro, modificou o regulamento do Tribunal de Contas, para execução do decreto legislativo n. 2.511, de 20 de dezembro de 1911, conferindo nova organização ao órgão. O Tribunal de Contas ficava estruturado em dois corpos: o deliberativo, que compreendia o presidente e os três diretores, e reunia as funções de julgamento; e o instrutivo, que compreendia os funcionários encarregados do preparo dos processos de qualquer natureza, que constituem o expediente dos serviços a cargo da instituição. Em 1917, a partir do decreto n. 3.421, de 12 de dezembro, as subdiretorias passaram a ser chamadas de diretorias, e aos membros julgadores do tribunal foi concedido o título de ministro (Brasil, 1917, art. 1º, § 1º).

Nova reforma seria autorizada pela lei n. 3.454, de 6 de janeiro de 1918, que fixou a despesa geral da União para o exercício daquele ano, de forma a consolidar as disposições legislativas concernentes ao órgão. Mais do que isso, a lei definiu as bases em que se daria a reorganização do tribunal, como a divisão do órgão em duas câmaras, a primeira voltada para a fiscalização da administração financeira e a segunda, à tomadas de contas. A lei autorizava ainda a criação de delegações do Tribunal de Contas nos estados, “bem como junto às repartições de contabilidade dos ministérios, dos Correios, Telégrafos, estradas de ferro pertencentes à União, do Lloyd e outras repartições análogas” (Brasil, 1919a, art. 162, XXI).

A reorganização do Tribunal de Contas ocorreria pelo decreto n. 13.247, de 23 de outubro, que ficou conhecida como Reforma Venceslau Brás. A reforma confirmou a divisão do Tribunal de Contas em duas câmaras, ambas dirigidas pelo presidente do órgão, regulamentando sua organização e funcionamento. O pessoal do Tribunal de Contas era constituído por quatro corpos distintos: o deliberativo, que compreendia o tribunal propriamente dito; o especial, formado pelos auditores, responsáveis por relatarem processos de tomadas de contas; o instrutivo, composto do pessoal administrativo, encarregado do expediente, do exame e da instrução dos processos e da escrituração do Tribunal; e o Ministério Público, formado por dois representantes, com a atribuição de “promover, completar instrução e requerer no interesse da administração, da justiça e da fazenda pública” (Brasil, 1919b, art. 23). A reforma confirmou ainda a constituição das delegacias fiscais, tendo determinadas suas atribuições e organização. Porém, a implementação das delegacias se daria somente em 1922, quando foram tomadas medidas para ampliação do quadro de pessoal do órgão (Cotias e Silva, 1999, p. 62).

Antes disso, em 1919, o decreto n. 13.868, de 12 de novembro, alterava mais uma vez a regulamentação do Tribunal de Contas. O governo modificava o regulamento de 1918 quanto ao seu corpo especial, de forma a manter as únicas atribuições previstas para os auditores do Tribunal de Contas pela lei n. 3.454, de 6 de janeiro de 1918 (Brasil, 1919 art. 162, n. 27, § 2º, letra b). Reformava ainda a composição e competências de seu corpo instrutivo, encarregado das funções administrativas do tribunal e composto pela secretaria, que subordinava três diretorias, além da biblioteca, cartório, portaria e o Ministério Público.

Em 1922, foi aprovado o Código de Contabilidade da União, pelo decreto n. 4.536, de 28 de janeiro, normalizado pelo Regulamento Geral de Contabilidade Pública, aprovado pelo decreto n. 15.783, de 8 de novembro do mesmo ano, que constituíram a base das normas de finanças públicas e do controle da administração financeira do governo federal. A aprovação do Código de Contabilidade procurava responder à necessidade de regularização da prática contábil do governo federal, já que inexistia um sistema de contabilidade apropriado à expansão da economia nas primeiras décadas do século XX, notadamente com a exportação do café (Adde et al., 2014).

Para responder às exigências impostas pelo Código de Contabilidade, o decreto n. 4.555, de 10 de agosto de 1922, que aprovou as despesas públicas para esse exercício, autorizou a reorganização do regulamento do Tribunal de Contas, bem como o aumento de seu corpo instrutivo e a reestruturação das delegações. O ato ampliou também suas atribuições, que se estendiam ao exame prévio do empenho das despesas públicas das repartições federais, o que seria confirmado pelo decreto n. 15.770, de 1º de novembro de 1922. Pelo novo regulamento, entre as novas funções do Tribunal de Contas, incluía-se o exame das contas da gestão financeira, além da emissão de parecer acerca da execução orçamentária, “organizá-las, com os elementos que possuir, se não as receber até o fim do ano em que terminar o exercício” (Brasil, 1923, art. 30, § 4, I).

A estruturação do Tribunal de Contas em duas câmaras distintas, que funcionavam separadamente ou reunidas, ambas dirigidas pelo presidente, manteve-se até 1923, quando foram extintas pela lei n. 4.632, de 6 de janeiro, que aprovou o orçamento da União para o exercício daquele ano. Conforme o ato, o Tribunal de Contas passava a deliberar sobre todos os assuntos de sua competência com a maioria de seus membros, além de dispor que os contratos cujo registro fosse recusado em virtude das despesas não serem imputáveis à verba orçamentária ou à lei especial que as autorizasse, ficaria dependendo da aprovação do Congresso Nacional (Brasil, 1823, art. 157).

Essa foi a última reorganização do Tribunal de Contas na década de 1920. Ao final desse período, a crise financeira desencadeada pela quebra da bolsa de Nova York, em 1929, atingiu duramente o Brasil, cuja economia sustentava-se no modelo econômico agroexportador baseado no café. Além da crise econômica, marcada pela alta inflacionária e crise fiscal, uma série de eventos desestabilizaram o cenário político, como o crescimento das camadas médias urbanas, o tenentismo e a Coluna Prestes, que culminaram no movimento político-militar que colocou Getúlio Vargas à frente do governo, a chamada Revolução de 1930. No início do governo Vargas, teve lugar uma reforma administrativa que buscava implementar um modelo burocrático racional, mas apenas em 1931 o Tribunal de Contas passaria por nova reestruturação.

Dilma Cabral
Mar. 2020

Fontes e bibliografia

ADDE, Tiago Villac et al. A Comissão das Partidas Dobradas de 1914 e a contabilidade pública brasileira. Revista Contabilidade & Finanças, São Paulo, v. 25, n. spe, p. 321-333,  dez. 2014. Disponível em: https://bit.ly/33KnAar. Acesso em: 23 mar. 2020.

BARBOSA, Rui. A exposição de motivos de Rui Barbosa sobre a criação do TCU. Revista do Tribunal de Contas da União, v. 30, n. 82, out./dez. 1999. Brasília: TCU, 1970. Disponível em: https://bit.ly/33ElMQe. Acesso em: 19 mar. 2020.

BRASIL. Lei de 4 de outubro de 1831. Dá organização ao Tesouro Público Nacional e às Tesourarias das Províncias. Coleção das leis do Império do Brasil, Rio de Janeiro, parte 1, p. 103-127, 1875.

______. Decreto n. 966-A, de 7 de novembro de 1890. Cria um tribunal de contas para o exame, revisão e julgamento dos atos concernentes à receita e despesa da República. Decretos do governo provisório da República dos Estados Unidos do Brasil Coleção de leis da República dos Estados Unidos do Brasil, Rio de Janeiro, fascículo 11, p. 3.440-3.442, 1890.

______. Decreto n. 1.166, de 17 de dezembro de 1892. Dá regulamento para execução da lei n. 23, de 30 de outubro de 1891, na parte referente ao Ministério da Fazenda. Coleção das leis da República dos Estados Unidos do Brasil, Rio de Janeiro, parte 2, p. 1.028-1.074, 1893.

______. Decreto n. 392, de 8 de outubro de 1896. Reorganiza o Tribunal de Contas. Coleção das leis da República dos Estados Unidos do Brasil, Rio de Janeiro, v. 2, p. 16-27, 1896.

______. Decreto n. 2.409, de 23 de dezembro de 1896. Aprova o regulamento do Tribunal de Contas. Coleção das leis da República dos Estados Unidos do Brasil, Rio de Janeiro, parte 2, p. 797-840, 1898.

______. Decreto n. 2.511, de 20 de dezembro de 1911. Regula a tomada de contas ao governo pelo Congresso Nacional. Coleção das leis da República dos Estados Unidos do Brasil, Rio de Janeiro, v. 1, p. 80-82, 1911.

______. Decreto n. 9.393, de 28 de fevereiro de 1912. Modifica o regulamento do Tribunal de Contas, para a execução do decreto legislativo n. 2.511, de 20 de dezembro de 1911. Coleção das leis da República dos Estados Unidos do Brasil, Rio de Janeiro, v. 1, p. 317-319, 1912.

______. Decreto n. 3.421, de 12 de dezembro de 1917. Dá aos membros julgadores do Tribunal de Contas o tratamento de ministros, bem como outras providências. Coleção das leis da República dos Estados Unidos do Brasil, Rio de Janeiro, v. 1, p. 206, 1917.

______. Lei n. 3.454, de 6 de janeiro de 1918. Fixa a despesa geral da República dos Estados Unidos do Brasil para o exercício de 1918. Coleção das leis da República dos Estados Unidos do Brasil, Rio de Janeiro, v. 1, p. p. 5-117, 1919a.

______. Decreto n. 13.247, de 23 de outubro de 1918. Reorganiza o Tribunal de Contas. Coleção das leis da República dos Estados Unidos do Brasil, Rio de Janeiro, v. 3, p. 134-188, 1919b.

______. Decreto n. 13.868, de 12 de novembro de 1919. Modifica o atual regulamento do Tribunal de Contas, em vista do disposto no art. 114 da lei n. 3.644, de 31 de dezembro de 1913. Coleção das leis da República dos Estados Unidos do Brasil, Rio de Janeiro, v. 3, p. 359-409, 1920.

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Documentos sobre este órgão podem ser encontrados nos seguintes fundos do Arquivo Nacional

BR _RJANRIO_23 Decretos do Executivo - Período Republicano

BR_RJANRIO_Q6 Floriano Peixoto

Referência da imagem

Arquivo Nacional, Fundo Floriano Peixoto, BR_RJANRIO_Q6_GLE_ADM_MFA_981