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Cadernos Mapa n. 3 ▪ Entre caminhos e descaminhos
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apenas nas características normativas que definem o modelo de Estado que se organizava, ou
tentava se organizar, no Brasil no fim do século XX.
A importância de destacarmos a complexidade dessa definição está exatamente na
necessidade de se diferenciar o Estado em si e os elementos que o compõem ou representam.
Um desses elementos, constantemente atrelados ao Estado, é o governo, que, segundo o já
citado
Dicionário de política
, pode ser definido originalmente como o “conjunto de pessoas
que exercem o poder político e que determinam a orientação política de uma determinada
sociedade” (Levi, 2000, p. 553).
Numa concepção mais atual, compatível com o avanço no
pensamento político no último século, pode-se ampliar esse conceito para não apenas um
“conjunto de pessoas”, mas também de instituições que, de forma organizada, possuem a
missão de exprimir a orientação política do Estado (loc. cit.). Assim, o Estado, em um regime
democrático, pode ser concebido como representação da sociedade politicamente organizada,
originado na soberania do povo, cuja ordem política manifesta-se na ação do governo
(Andrade; Jaccoud, 1993, p. 24). Ou seja, o governo possui a função de gerir os instrumentos
do Estado em prol do interesse público, representando por isso, nas democracias, uma escolha
da sociedade relacionada às suas preferências. O Estado, por sua vez, cuja origem e fim é a
própria sociedade, organiza-se em torno da Constituição e estabelece os limites e as condições
para o exercício do poder pelos governantes (Ruas, s.d., p. 2).
Dialogando tanto com o governo quanto com o Estado está a administração pública,
que pode ser vista como um “conjunto de atividades diretamente destinadas à execução
concreta de tarefas e incumbências consideradas de interesse público ou comum, numa
coletividade ou numa organização estatal” (Pastori, 2000, p. 10). Ora, a administração pública,
organizada dentro do Estado, funciona como um instrumento de gestão governamental para se
alcançar o bem comum. É, portanto, uma parte do Estado à disposição do governo, para ser
conduzida de acordo com suas diretrizes de ação, mas que possui, por ser intrínseca à
organização estatal, limites legais e normas constitucionais. Sua origem é o próprio Estado e a
sociedade, nos quais se baseiam sua organização essencial e seus princípios, estando a
serviço
do governo.
É interessante frisar que a administração pública possui um caráter dual para estudo,
sendo definida não só como uma organização – um complexo de estruturas que possui
características próprias, mesmo inserido em posições de subordinação em relação às
estruturas políticas e governamentais –, mas também como uma série de atividades de auxílio
imediato à própria governabilidade, à execução de tarefas que envolvem diretamente a
condução de políticas governamentais, assumindo assim o caráter de função administrativa
(Pastori, 2000, p. 11).
Ao colocarmos a administração pública sob esse prisma, abrimos espaço para abordar
um outro elemento importante para este trabalho: o conceito de Poder Executivo. De fato,
uma das principais características da divisão de poderes em Legislativo, Judiciário e Executivo é
a atribuição, a cada um, de competências preferenciais. Assim, ao Legislativo é
tradicionalmente conferida a função de elaborar leis, ao Judiciário cabe a jurisdição dessas leis
e ao Executivo a incumbência de executá-las. Existe, portanto, uma função administrativa
ligada às atribuições do Poder Executivo que, no entanto, não é exclusivamente sua, uma vez
que o sistema de contrapesos, presente na divisão de poderes, estabelece a fiscalização de um